Lutte contre la radicalisation conduisant au terrorisme: la Commission a répondu aux besoins des États membres, mais la coordination et l'évaluation présentent certaines lacunes

Synthèse

Les États membres de l'Union européenne (UE) sont responsables de leur sécurité nationale, y compris de la lutte contre le terrorisme. Ils sont chargés de concevoir et de mettre en œuvre au niveau national des mesures qui visent à s'attaquer à la radicalisation, à savoir le phénomène par lequel des personnes adhèrent à des idéologies et comportements extrémistes pouvant conduire à commettre des actes terroristes. Étant donné que la radicalisation peut être due à plusieurs facteurs, une large gamme de mesures préventives sont généralement mises en œuvre pour traiter ce problème. Le rôle de la Commission consiste à soutenir les efforts des États membres et à assurer l'échange de bonnes pratiques. Pour ce faire, la Commission s'appuie sur un éventail de plus en plus large de fonds de l'UE.

Lors de notre audit, nous avons examiné si la Commission gère bien ce soutien transversal. Nous avons notamment évalué si:

1. la Commission fournit une aide pertinente aux États membres;
2. les actions bénéficiant des différents financements de l'UE sont coordonnées afin de tirer le meilleur parti de toutes les synergies possibles;
3. la Commission a mis en place un cadre pour apprécier l'efficacité de l'aide qu'elle apporte et pour vérifier si les fonds sont utilisés de façon optimale.

Dans l'ensemble, nous avons constaté que la Commission a répondu aux besoins des États membres, mais aussi que la coordination et l'évaluation présentaient certaines lacunes.

La Commission a encouragé la coopération entre États membres au moyen d'initiatives pertinentes, telles que le réseau de sensibilisation à la radicalisation (ci-après le «RSR»), le forum de l'UE sur l'internet et le réseau européen des communications stratégiques.

La Commission a coordonné son soutien transversal, notamment grâce à la concertation entre ses directions générales lors de l'approbation des programmes de travail, ce qui a permis de créer des synergies entre ses actions. Malgré des améliorations apportées récemment, la coordination des actions de la Commission peut toutefois encore être améliorée. À titre d'exemple, la Commission dispose d'une vue d'ensemble des actions financées par l'UE dans ce domaine, mais pas de celles gérées par les États membres, ce qui serait utile pour tirer le meilleur parti des synergies potentielles. Nous avons également constaté que le RSR, l'une des principales initiatives de la Commission, n'a pas été pleinement mis à profit pour diffuser les résultats de projets réussis financés par l'UE.

La Commission n'a pas suffisamment développé le cadre permettant d'évaluer si l'aide est efficace et si l'utilisation des fonds est optimale. Elle n'a par exemple pas décliné les objectifs stratégiques généraux en des objectifs plus spécifiques et mesurables, et les fonds qu'elle utilise ne sont assortis d'aucun indicateur ou objectif chiffré permettant de mesurer la réussite en matière de lutte contre la radicalisation.

En outre, les réalisations obtenues grâce à des actions spécifiques sont souvent mesurées en volume d'activité plutôt que sous l'angle de l'efficacité. Dès lors, le risque existe que les enseignements utiles ne soient pas diffusés ou qu'ils ne soient pas pris en considération lorsque la Commission concevra des actions ou développera ultérieurement sa stratégie.

Sur la base de ses constatations, la Cour recommande à la Commission:

1. d'améliorer le cadre pour la coordination globale des actions de lutte contre la radicalisation;
2. d'augmenter le soutien pratique apporté aux acteurs de terrain et aux responsables politiques dans les États membres;
3. d'améliorer le cadre d'évaluation des résultats.

Introduction

L'UE soutient les efforts déployés par les États membres pour lutter contre le terrorisme

Les États membres sont responsables de leur sécurité nationale¹. Ils ont mis au point différentes approches pour lutter contre le terrorisme, en fonction de leur évaluation des risques qu'il représente. Le rôle de l'UE est d'œuvrer pour assurer un niveau élevé de sécurité² en facilitant les échanges d'informations, la coopération opérationnelle et le partage des connaissances et expériences. En 2005, le Conseil a adopté une stratégie de l'UE en matière de lutte contre le terrorisme, organisée autour des quatre piliers suivants³:

1. prévention: s'attaquer aux causes de la radicalisation et du recrutement de terroristes;
2. protection: protéger les citoyens et les infrastructures en renforçant la sécurité des frontières, des transports et des infrastructures critiques;
3. poursuite: enquêter sur les terroristes et les poursuivre, en empêchant la planification, les déplacements et les communications, en désorganisant les réseaux de soutien, en empêchant l'accès aux financements et au matériel nécessaire à la réalisation des attentats, ainsi qu'en traduisant les terroristes en justice;
4. réaction: faire face aux conséquences d'un attentat terroriste et les atténuer le plus possible.

Le programme européen en matière de sécurité de 2015⁴ indiquait comment l'UE pouvait aider les États membres à lutter contre le terrorisme. Il mettait l'accent sur la prévention de la radicalisation et sur la menace représentée par les combattants terroristes étrangers (ceux qui reviennent en Europe après avoir grossi les rangs de groupes terroristes dans les zones de conflit). Il insistait sur la nécessité de mieux protéger les citoyens et les infrastructures critiques et de lutter contre le terrorisme en dehors de l'UE. Il soulignait qu'il importe de sanctionner les terroristes et leurs complices, ainsi que de les empêcher d'accéder à des financements et de se procurer des armes à feu et des explosifs. Il mettait également en exergue la nécessité de mieux échanger les informations afin de surveiller les individus qui se livrent à des activités terroristes.

Divers organes et institutions de l'UE participent à la lutte antiterroriste menée par celle-ci. Par ses communications, la Commission contribue à la stratégie de l'UE adoptée par le Conseil sous la forme de conclusions. Elle utilise également son droit d'initiative pour élaborer des propositions d'actes législatifs sur la lutte antiterroriste, qui sont transmises au Parlement européen et au Conseil pour négociation et adoption⁵. Elle est responsable de la bonne gestion financière des fonds de l'UE, ainsi que de la coordination de ses différentes directions générales et du suivi de l'assistance que ses agences apportent aux États membres. Le commissaire chargé de l'union de la sécurité travaille sous la direction du premier vice-président et soutient les travaux du commissaire responsable de la migration, des affaires intérieures et de la citoyenneté dans la mise en œuvre des mesures de sécurité prises par la Commission en réponse au terrorisme. Le rôle du coordinateur du Conseil pour la lutte contre le terrorisme consiste à assurer le suivi de la mise en œuvre globale de la stratégie de l'UE en matière de lutte contre le terrorisme, ainsi qu'à veiller à ce que l'UE joue un rôle actif dans cette lutte.

La Commission déploie une large gamme d'actions afin d'aider les États membres à lutter contre la radicalisation

La lutte contre la radicalisation est un volet essentiel du combat contre le terrorisme. La majorité des suspects impliqués dans les récents attentats en Europe étaient des citoyens européens qui se sont radicalisés⁶. Dans ses communications sur le soutien apporté aux États membres dans la lutte contre la radicalisation conduisant au terrorisme⁷, la Commission estime que la radicalisation est généralement le résultat d'une combinaison de facteurs. Dans sa dernière communication, elle décrit de multiples facteurs d'«incitation» (par exemple la marginalisation et l'exclusion), ainsi que des facteurs idéologiques d'«attraction» (entre autres, l'utilisation à mauvais escient de récits religieux par les recruteurs pour justifier le recours à des actes de violence).

La Commission est d'avis qu'apporter une aide aux États membres en la matière représente un défi complexe et pluridimensionnel, qui ne peut être relevé qu'en combinant différentes actions dans plusieurs domaines et en réunissant les parties prenantes aux niveaux local, régional, national et européen⁸. Les financements de ces actions proviennent de différentes sources, telles que le Fonds pour la sécurité intérieure, le programme «Horizon 2020», le programme «Justice», Erasmus+ et le Fonds social européen (FSE). Aucun de ces fonds et programmes ne comporte la lutte contre la radicalisation parmi ses objectifs spécifiques. Les diverses actions de la Commission sont gérées par huit de ses directions générales, par Europol, par Eurojust et par les États membres (voir annexe). La figure 1 présente l'approche utilisée par la Commission pour aider les États membres à lutter contre la radicalisation.

Source: Cour des comptes européenne.

Le programme «Horizon 2020» prévoit l'octroi de subventions de recherche pour développer les connaissances relatives à la radicalisation. Les tendances actuelles en matière de radicalisation et la mise en place d'une approche globale de la radicalisation violente figurent parmi les thèmes de recherche. Les échanges de bonnes pratiques s'effectuent dans le cadre d'initiatives telles que le réseau de sensibilisation à la radicalisation (ci-après le «RSR») (voir encadré 1).

La lutte contre la propagande terroriste en ligne est assurée, entre autres, par l'unité de l'UE chargée du signalement des contenus sur internet (ci-après «l'EU IRU») établie au sein d'Europol, par le forum de l'UE sur l'internet et par le réseau européen des communications stratégiques (voir encadré 2).

La promotion de sociétés inclusives et résilientes s'effectue dans le cadre de projets financés au titre du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure, tels que Stresaviora (voir encadré 3). En outre, des projets financés par Erasmus+ et le Fonds social européen visent également à renforcer la résilience ainsi qu'à venir en aide aux populations défavorisées. Bien qu'ils aient des objectifs beaucoup plus vastes et qu'ils ne soient pas spécifiquement conçus pour s'attaquer à la radicalisation, ils contribuent indirectement à prévenir celle-ci.

En facilitant les échanges d'informations entre leurs services répressifs (par exemple dans le cadre du système d'information Schengen), la Commission aide les États membres à identifier les individus radicalisés et à les prendre en charge. Elle soutient aussi l'élaboration de stratégies de sortie afin d'aider les personnes à se désengager des groupes radicalisés et à réintégrer la société grâce à des projets de réinsertion et de déradicalisation financés par le programme «Justice».

La radicalisation dans des pays situés en dehors de l'Europe est traitée par des mesures de lutte antiterroriste à part entière ou intégrées dans d'autres actions, telles que des programmes financés par les Fonds européens de développement, Erasmus+, l'instrument européen de voisinage ou l'instrument contribuant à la stabilité et à la paix.

Étendue et approche de l'audit

Étendue de l'audit

Nous avons examiné si la Commission a bien géré l'aide qu'elle a apportée aux États membres dans la lutte contre la radicalisation conduisant au terrorisme. Notre but était de répondre aux questions ci-après.

1. La Commission fournit-elle une aide pertinente aux États membres?
   Afin de répondre à cette question, nous avons évalué si les objectifs stratégiques et les actions de la Commission ont été conçus en tenant compte des besoins des États membres.
2. Les actions bénéficiant des différents financements de l'UE sont-elles coordonnées afin de tirer le meilleur parti de toutes les synergies possibles?
   Pour répondre à cette question, nous avons évalué si la Commission disposait des procédures nécessaires pour coordonner cette aide.
3. La Commission a-t-elle mis en place un cadre pour évaluer l'efficacité de l'aide qu'elle apporte et pour vérifier si les fonds sont utilisés de façon optimale?
   Pour répondre à cette question, nous avons examiné si la Commission avait mis en place le cadre nécessaire, assorti d'indicateurs et de rapports, pour apprécier si sa stratégie est efficace et si elle permet une utilisation optimale des fonds. Nous avons également examiné si les évaluations des actions individuelles servaient à mesurer non seulement le niveau d'activité, mais également l'efficacité.

Notre audit a porté essentiellement sur les actions menées à partir de 2014, afin de coïncider avec le début de la période de financement 2014-2020 pour les Fonds et programmes de la Commission.

Nous avons centré notre attention principalement sur la gestion de celles mises en œuvre au sein de l'UE dont l'objectif premier était la prévention et la lutte contre la radicalisation, mais nous avons également tenu compte d'actions aux objectifs plus vastes, comme l'inclusion sociale de groupes défavorisés. Nous n'avons pas examiné les systèmes d'information (par exemple le système d'information Schengen) destinés à l'échange de données détaillées entre les États membres sur les individus radicalisés.

Approche d'audit

Nous avons réalisé nos travaux d'audit sur le terrain entre novembre 2016 et mars 2017. Nous avons fondé nos observations sur les sources d'éléments probants suivantes:

1. un examen de la documentation sur les stratégies, procédures et actions liées au soutien apporté aux États membres dans la lutte contre la radicalisation;
2. des entretiens avec des agents des directions générales de la Commission qui gèrent des fonds et outils de l'UE permettant de lutter contre la radicalisation, du centre d'excellence du RSR, de l'EU IRU d'Europol, ainsi que du Centre international de lutte contre le terrorisme (une organisation qui encourage le partage de connaissances et d'idées en la matière);
3. une enquête que nous avons menée auprès des correspondants en matière de lutte contre le terrorisme dans toutes les représentations permanentes des États membres auprès de l'UE. Quinze des 28 correspondants en matière de lutte contre le terrorisme ont répondu à l'enquête, ce qui représente un taux de réponse de 54 %. L'enquête comportait des questions sur la pertinence et la valeur ajoutée de l'aide octroyée aux États membres ainsi que sur les difficultés qui y sont liées;
4. des visites auprès des autorités nationales en Belgique et en France, afin d'évaluer la pertinence et la valeur ajoutée de l'aide dont elles bénéficient.

Observations

L'aide est pertinente et bien conçue

Nous avons examiné le cadre d'action mis en place par la Commission afin de vérifier si elle a répondu aux besoins des États membres et s'il existait des lacunes. Nous avons également examiné si les actions étaient conçues de façon à ce que le fait d'intervenir au niveau européen apporte des avantages aux États membres.

La Commission a répondu aux besoins des États membres, à quelques exceptions près

Les responsables politiques des États membres peuvent indiquer à la Commission dans quels domaines ils ont besoin d'aide pour lutter contre la radicalisation. Ils transmettent ces informations dans différents documents, dans le cadre de réseaux ou lors de réunions (par exemple au sein du groupe de travail du Conseil sur le terrorisme, dans le cadre du réseau des responsables nationaux des politiques de prévention lancé en février 2017 ou dans des conclusions du Conseil), ou encore lors de l'approbation de programmes de travail relatifs à des fonds de l'UE. Nous avons constaté que la Commission a tenu compte des besoins exprimés par les responsables politiques des États membres lorsqu'elle a élaboré son projet de cadre d'action pour la lutte contre la radicalisation (voir encadré 4).

Le soutien de la Commission a changé, tout comme les besoins des États membres, en raison de l'évolution de la menace. Lorsqu'elle modifie son soutien, la Commission tient compte des travaux d'organismes européens tels qu'Europol, qui lui fournit des informations concernant l'état de la menace dans les États membres (voir encadré 5).

Étant donné que la Commission tient compte des besoins exprimés par les États membres, le cadre d'action concentre l'aide qu'elle leur octroie sur des domaines pertinents. La plupart des participants à notre enquête ont jugé que l'aide apportée par la Commission aux États membres dans les différents domaines était pertinente (voir figure 2). Le pourcentage varie entre 64 % et 80 %, en fonction du domaine. L'annexe montre que la Commission a non seulement ciblé des domaines pertinents dans son cadre d'action, mais qu'elle a également utilisé les différents fonds de l'UE pour mener des actions qui traitent effectivement et concrètement de ces domaines.

Source: Enquête adressée par nos auditeurs aux représentations permanentes des États membres auprès de l'UE.

Cependant, dans certains cas exceptionnels, les besoins n'ont pas été suffisamment pris en considération:

1. les autorités belges nous ont informés que le cadre d'action n'a pas suffisamment abordé la question des médias traditionnels (télévision, radio et presse). Elles considéraient qu'il était important d'inclure cette question dans le cadre d'action afin de faciliter la réflexion sur le rôle joué par les médias pour ce qui est non seulement d'encourager des individus à quitter l'Europe pour combattre en Syrie, mais aussi de contribuer à la polarisation de la société, ce qui est susceptible de créer des tensions conduisant à la radicalisation;
2. la nécessité de définir des stratégies de sortie (voir encadré 5) n'a pas été suffisamment prise en considération dans la pratique. En 2014, la Commission a lancé un appel à propositions pour des projets à financer au titre du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure. Cet appel visait deux priorités: la prévention contre la radicalisation et l'élaboration de stratégies de sortie. Or seuls des projets relatifs au premier objectif de prévention contre la radicalisation ont obtenu un financement, car ils avaient été mieux classés. Les programmes annuels de 2015 et de 2016 concernant le volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure ne comportaient aucun nouvel appel à propositions pour élaborer des programmes portant sur des stratégies de sortie.

L'aide est conçue de façon à ce que le fait d'intervenir au niveau européen apporte des avantages aux États membres

La Commission cible les domaines pertinents, mais elle utilise également les fonds et outils de l'UE pour apporter concrètement aux États membres une aide conçue de façon à ce que le fait d'intervenir au niveau européen apporte des avantages. Le RSR (voir encadré 1), le forum de l'UE sur l'internet, le réseau européen des communications stratégiques et l'EU IRU d'Europol (voir encadré 2) sont des exemples de la forme que peut prendre cette aide. Ces initiatives, qui ciblent spécifiquement la radicalisation, encouragent la coopération entre les États membres et ne seraient pas mises en œuvre du tout, ou pas aussi efficacement, si les États membres agissaient séparément.

Les programmes nationaux relevant du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure, gérés par les États membres, sont aussi conçus de manière à ce que le fait d'intervenir au niveau européen apporte des avantages en renforçant les normes nationales pour réduire les disparités et en stimulant les synergies entre États membres. En tout, 18 États membres ont prévu des actions spécifiques de lutte contre la radicalisation dans leurs programmes nationaux. Ainsi, la Belgique a financé des projets destinés à accroître la sensibilisation au problème de la radicalisation en milieu carcéral, à soutenir un réseau d'assistance aux familles vulnérables et à financer des équipes pluridisciplinaires mobiles pour analyser les besoins des autorités locales et pour proposer des stratégies locales.

La Commission favorise les synergies, mais la coordination pourrait être améliorée

La Commission apporte un soutien de plus en plus actif aux États membres dans leur lutte contre la radicalisation. Quatorze des quinze participants à notre enquête (voir point 14) ont estimé que la Commission était à présent plus active qu'il y a cinq ans. Il convient d'assurer une coordination efficace, en raison de la diversité des actions de la Commission, qui font intervenir divers fonds gérés par huit directions générales et sont réparties entre différents domaines stratégiques (voir point 5). Nous avons donc vérifié si la Commission coordonne ses actions de façon à maximiser les synergies. Nous avons examiné les procédures de consultation des différentes directions générales préalables à l'octroi des financements de l'UE. Nous avons également passé en revue les principales actions bénéficiant de différents financements de l'UE, afin de dégager des synergies, puis examiné si la Commission dispose d'une vue exhaustive de toutes ses actions de lutte contre la radicalisation, indispensable pour tirer le meilleur parti des synergies potentielles. Nous avons notamment vérifié si la Commission a pleinement exploité le RSR, par exemple pour diffuser les résultats des actions financées par l'UE.

La Commission favorise les synergies

L'annexe montre que différentes actions de la Commission peuvent traiter de questions similaires. Étant donné que la Commission est de plus en plus active dans ce domaine, des synergies sont possibles, en particulier lorsque des actions se recoupent. Voici deux exemples de situations de ce type:

1. le financement en faveur de la formation d'enseignants octroyé aux États membres au titre du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure pourrait servir à traiter des questions similaires à celles portées par les projets relevant du programme Erasmus+;
2. les projets de formation et de sensibilisation du personnel pénitentiaire financés par le programme «Justice» pourraient aborder des questions similaires à celles traitées par des projets relevant du programme Erasmus+ ou du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure.

La Commission dispose d'un certain nombre de procédures pour faciliter la coordination, afin de maximiser les synergies et d'éviter que les aides fassent double emploi (voir encadré 6).

Nous avons examiné des actions menées dans divers domaines et financées par des sources différentes. Nous avons constaté que la coordination assurée par la Commission a donné lieu à des synergies entre ses actions. À titre d'exemple, le RSR est utilisé pour diffuser les résultats d'autres projets financés par l'UE (voir encadré 7). La figure 3 comporte d'autres exemples. Elle présente plusieurs actions financées par trois instruments de l'UE et montre que des synergies existent tant entre actions financées par le même instrument qu'entre les instruments eux-mêmes. La Commission a par exemple utilisé le 7^e programme-cadre (le programme de recherche qui a précédé «Horizon 2020») pour financer le projet de recherche Impact¹⁰ portant sur le développement d'outils d'évaluation des actions relatives à la radicalisation. Ces outils ont été utilisés dans le cadre du projet Stresaviora, financé au titre du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure, qui a ensuite été étendu à un plus large public et diffusé dans le cadre d'un projet financé par Erasmus+.

Source: Cour des comptes européenne.

La coordination présente certaines lacunes

Bien que la Commission soit en mesure d'établir et d'exploiter de nombreux liens entre les actions, la coordination globale présente les lacunes suivantes:

1. la planification des différents financements octroyés par l'UE et l'établissement de rapports les concernant relèvent de la responsabilité de différentes directions générales (voir annexe). La DG Éducation et culture est par exemple chargée d'assurer la coordination des projets financés par Erasmus +, alors que la DG Justice et consommateurs coordonne ceux relevant du programme «Justice». La DG Migration et affaires intérieures joue le rôle de chef de file pour l'élaboration du cadre d'action de la Commission et le suivi de sa mise en œuvre¹¹. Jusqu'en 2017, aucun cadre n'avait toutefois été mis en place pour coordonner l'ensemble des actions de l'UE en matière de lutte contre la radicalisation afin de dégager d'éventuelles synergies entre les financements;
2. la DG Migration et affaires intérieures n'a procédé qu'en 2017 à une cartographie des projets de lutte contre la radicalisation financés par l'UE. En d'autres termes, la Commission ne disposait jusqu'à cette date d'aucune liste consolidée des actions de lutte contre la radicalisation financées par les différents instruments de l'UE. Ce processus de cartographie a lui-même été limité aux actions gérées de manière centralisée par la Commission, sans tenir compte de celles menées par les États membres dans le cadre de leurs programmes nationaux.

Les entretiens avec des représentants de l'EU IRU d'Europol et du réseau européen des communications stratégiques ont permis de recenser des possibilités d'améliorer la coordination entre actions financées par l'UE:

1. Europol a suggéré qu'un renforcement des synergies était possible moyennant une coordination du calendrier et du contenu des campagnes de contre-discours avec le retrait des contenus terroristes de l'internet;
2. le réseau européen des communications stratégiques a suggéré qu'il pourrait s'avérer utile pour lui d'avoir accès à l'analyse réalisée par Europol sur les tendances dans la propagande terroriste (dans la mesure où cela est autorisé en vertu de l'accord administratif entre la Commission et Europol), ainsi que d'être davantage associé à VOX-Pol¹², un projet de recherche financé par l'UE. Ces informations lui permettraient de fournir aux autorités publiques de meilleurs conseils sur l'élaboration de stratégies de communication et sur l'organisation de campagnes de contre-discours.

Le RSR n'est pas pleinement exploité

Bien que le RSR permette, par son intervention au niveau européen, d'apporter des avantages utiles, nous avons constaté que cette valeur ajoutée n'est pas maximisée dans la pratique¹³.

1. le RSR pourrait produire des réalisations plus concrètes, entre autres en analysant les pratiques dans les États membres (par exemple, par des visites plus fréquentes sur le terrain) et en établissant un inventaire comparatif détaillé des approches mises en œuvre dans chacun d'entre eux. Dans sa communication de 2014 sur la prévention contre la radicalisation conduisant au terrorisme, la Commission considérait que le recueil du RSR, publié pour la première fois en 2014, était un répertoire de bonnes pratiques. Dans l'introduction au recueil du RSR, il est toutefois précisé que les pratiques qui y sont incluses ont pour seul objectif d'informer et d'inspirer. En outre, nous avons constaté que les entrées du recueil ne présentent pas suffisamment d'informations sur la manière dont les projets ont été financés pour permettre aux parties intéressées de repérer les sources potentielles de financement de l'UE pour les types de projets qu'elles envisagent;
2. la Commission n'a pas analysé pourquoi certains pays utilisent moins le RSR que d'autres (voir figure 4). Les raisons suivantes peuvent expliquer ces divers degrés d'utilisation: les différentes perceptions des pays concernant la menace que représente le terrorisme, l'accent mis par le RSR sur certains types de terrorisme, son approche ascendante (à savoir faire remonter les points de vue des acteurs de terrain jusqu'aux responsables politiques) ou l'utilisation de l'anglais comme langue principale lors des réunions du réseau. Les variations des taux de participation des différents États membres dans le temps ne sont pas enregistrées;
3. la Commission s'efforce de mieux faire connaître les projets financés par l'UE en encourageant ceux qui y participent à utiliser les groupes de travail du RSR pour diffuser les résultats. Elle a par exemple proposé la diffusion des résultats par l'intermédiaire du RSR pour 16 des 20 projets financés au titre de l'ISEC¹⁴, clôturés depuis 2011 (année de création du RSR) et qu'elle avait jugés bons, très bons ou excellents. Or nous avons constaté que cette diffusion n'a pas eu lieu dans la pratique pour plus de la moitié de ces projets. Au moment de notre audit, seuls sept d'entre eux (44 %) avaient effectivement été présentés dans le cadre d'un groupe de travail, d'un atelier ou d'une conférence du RSR;
4. les autorités belges nous ont informés que les intervenants de terrain œuvrant au sein de petites organisations dépourvues de lien avec des autorités publiques (par exemple des réseaux de groupes locaux de mères de combattants étrangers) ne sont pas suffisamment associés aux travaux du RSR pour assurer une véritable approche ascendante;
5. le RSR vise à améliorer la communication ascendante des acteurs de terrain vers les responsables politiques. Toutefois, moins de la moitié des participants à une enquête que le RSR a lui-même réalisée en 2016 auprès de ses intervenants ont estimé que ce réseau les avait aidés à influencer les responsables politiques. En outre, quatre participants à notre enquête ont suggéré que le lien entre le RSR et les responsables politiques pourrait être renforcé, par exemple par des échanges formels d'approches et d'idées. Le temps nécessaire pour que les besoins recensés au niveau des acteurs de terrain soient pris en considération dans le cadre d'action de la Commission est parfois trop long. À titre d'exemple, la question de la radicalisation en milieu carcéral a fait l'objet de discussions depuis 2011 entre les intervenants du groupe de travail «Prison et probation» du RSR (par exemple des agents pénitentiaires et de probation, des enseignants et des assistants sociaux). Il a toutefois fallu attendre 2015 pour que la Commission définisse des actions financées au titre du programme «Justice» qui visent spécifiquement à résoudre ce problème.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données transmises par la Commission.

Le cadre mis en place par la Commission pour évaluer les résultats n'est pas suffisamment développé

Nous avons examiné si la Commission disposait d'indicateurs de performance pour évaluer l'efficacité de son aide au niveau global et si des objectifs chiffrés réalistes avaient été fixés. Nous avons vérifié si des indicateurs permettent de mesurer non seulement le niveau d'activité, mais aussi les progrès réels dans la réalisation de l'objectif général, à savoir aider les États membres à lutter contre la radicalisation conduisant au terrorisme. Au niveau des actions individuelles, nous avons examiné si la Commission apprécie l'efficacité de son aide afin de déterminer ce qui fonctionne et dans quels domaines, ainsi que ce qui ne fonctionne pas et pour quelles raisons. La Commission a besoin de ces informations pour:

1. répondre au Parlement européen qui lui demande d'évaluer la stratégie de l'Union visant à lutter contre la radicalisation et le recrutement par les groupes terroristes¹⁵;
2. améliorer et adapter en permanence sa stratégie et son aide, en fonction de l'évolution de la menace et des besoins des utilisateurs;
3. diffuser et étendre à un public plus large les exemples de projets réussis afin de maximiser les synergies (et éviter la diffusion de résultats de projets inefficaces ou contreproductifs);
4. démontrer aux citoyens que les initiatives sont susceptibles d'être efficaces.

La Commission n'évalue pas si elle est parvenue globalement à réaliser ses objectifs stratégiques

Nous avons constaté que la Commission n'avait pas suffisamment développé son cadre destiné à évaluer si sa stratégie de soutien aux États membres dans la lutte contre la radicalisation est efficace et si elle permet une utilisation optimale des fonds. À titre d'exemple, la Commission n'a pas:

1. décliné les objectifs généraux de sa stratégie de lutte contre la radicalisation en des objectifs plus spécifiques et mesurables;
2. défini des valeurs cibles et indicateurs appropriés pour les financements de l'UE utilisés, afin de mesurer la performance en matière de lutte contre la radicalisation;
3. fourni une vue exhaustive des actions de lutte contre la radicalisation financées par l'UE (voir point 26);
4. présenté l'ensemble des coûts de la lutte contre la radicalisation. La communication de 2014 sur la prévention de la radicalisation conduisant au terrorisme ne comportait aucune information sur les montants des financements. La Commission a expliqué que les actions seraient mises en œuvre avec des ressources existantes, mais sans préciser lesquelles. La communication de 2016 intitulée «Soutien à la prévention de la radicalisation conduisant à l'extrémisme violent» comprenait certaines informations sur les financements et les coûts, tout comme le document intitulé «Évaluation globale de la politique de sécurité de l'UE» de juillet 2017¹⁶. Toutefois,
   1. certaines actions, comme les projets financés au titre du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure, n'y figurent pas;
   2. les coûts de plusieurs actions ne sont pas quantifiés, notamment ceux de l'EU IRU, du forum de l'UE sur l'internet, du programme visant à renforcer les moyens d'actions de la société civile et du réseau européen des communications stratégiques;
   3. les informations relatives au financement pour les différentes actions portent sur des périodes différentes;
   4. aucune distinction n'est opérée entre les coûts des actions spécifiquement conçues pour lutter contre la radicalisation (par exemple les 25 millions d'euros alloués au centre d'excellence du RSR) et ceux des actions qui ne sont pas centrées sur la radicalisation, mais qui contribuent néanmoins à sa prévention (par exemple les 25,6 milliards d'euros octroyés par le Fonds social européen pour encourager l'inclusion sociale de groupes défavorisés).

Dès lors, il n'existe aucun rapport global couvrant les coûts et les résultats des actions de lutte contre la radicalisation financées par l'UE. Au contraire, ces questions sont couvertes par différents rapports, qui décrivent ce qui a été réalisé au lieu d'évaluer dans quelle mesure les objectifs stratégiques ont été atteints (voir encadré 8).

La Commission n'est pas en mesure de démontrer le degré d'efficacité réel des différentes actions

Un accroissement de l'activité n'est pas nécessairement synonyme d'augmentation de l'efficacité. Nous avons constaté que les évaluations des actions de la Commission destinées à aider les États membres à lutter contre la radicalisation servent souvent à mesurer les réalisations en volume d'activité (par exemple le nombre de réunions organisées ou de documents établis) plutôt que sous l'angle de l'efficacité (par exemple les connaissances acquises par les participants au RSR, la manière de les appliquer et leur impact sur leur travail). Dans la récente «Évaluation globale de la politique de sécurité de l'UE», la nécessité d'apprécier les résultats et l'efficacité des actions qui visent à prévenir le terrorisme a également été soulignée. Par conséquent, la Commission n'est pas en mesure de démontrer le degré d'efficacité réel des actions de lutte contre la radicalisation financées par l'UE, comme cela est indiqué aux points suivants.

Des évaluations sont prévues pour les projets financés au titre du volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure. Or, souvent, les projets ne sont assortis d'aucun indicateur relatif à l'efficacité. À titre d'exemple, pour trois¹⁸ des cinq propositions de projet retenues dans le cadre de l'appel à propositions de 2014 sur la radicalisation (voir point 19, sous b)) la Commission a considéré que les stratégies d'évaluation et de suivi étaient limitées, vagues ou basiques, et qu'elles ne comportaient pas suffisamment d'indicateurs permettant de mesurer l'efficacité réelle des projets.

Pour l'ISEC (le fonds qui a précédé le volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure), la Commission a examiné le rapport final¹⁹ relatif à chaque projet et décrit les résultats atteints en ce qui concerne les réalisations concrètes. Elle a également évalué la qualité des résultats. En d'autres termes, elle a vérifié s'ils étaient utiles et transposables et s'est interrogée sur l'opportunité et la façon de les diffuser. Toutefois, ces examens n'ont pas comporté d'évaluation des impacts des projets fondée sur des éléments probants. Étant donné qu'aucun indicateur relatif à l'efficacité n'était réellement inscrit dans les projets, ces examens ont consisté à recueillir le jugement de l'examinateur concernant l'efficacité probable des projets.

L'EU IRU d'Europol signale les contenus terroristes en ligne et en fait part aux fournisseurs de services qui les hébergent afin qu'ils puissent les retirer. La performance est mesurée en calculant la quantité et la proportion des contenus signalés qui sont retirées par les fournisseurs de services (voir figure 5). Ces statistiques présentent les limites suivantes:

1. elles ne montrent pas la quantité de contenus retirée uniquement à la suite des actions de l'EU IRU. En effet, il se peut que l'EU IRU demande aux entreprises de l'internet de retirer des contenus de propagande terroriste qui ont également été signalés par les États membres²⁰. Cela risque moins de se produire lorsque l'EU IRU examine la propagande présentée dans des langues autres que celles de l'UE (comme l'arabe, le russe ou le turc), qui est moins contrôlée par les unités nationales chargées du signalement des contenus sur internet. L'EU IRU ne dispose d'aucune information sur la quantité de contenus à caractère terroriste retirée par les entreprises de l'internet uniquement à sa demande, c'est-à-dire sans avoir également été signalés par ses homologues au niveau national, par la société civile ou par les entreprises de l'internet elles-mêmes. Ces dernières ne transmettent aucune information en retour sur les raisons pour lesquelles des contenus ont été retirés;
2. elles ne prouvent pas l'efficacité en ce qui concerne la quantité de propagande terroriste qui reste sur internet. Les dix participants à notre enquête qui ont exprimé un avis à ce sujet ont estimé que l'un des défis auxquels l'EU IRU est confrontée est le fait que la propagande retirée est simplement remise en ligne ou déplacée sur d'autres plateformes (dans une sorte de jeu «du chat et de la souris»). Lors du forum de l'UE sur l'internet de décembre 2016 (voir encadré 2), les principales entreprises de l'internet ont présenté une initiative visant à favoriser la prévention contre la remise en ligne de la propagande. Les autorités françaises que nous avons rencontrées ont insisté sur la nécessité de prouver l'efficacité de ce mécanisme. Elles ont également souligné qu'il est difficile de trouver un juste équilibre entre rendre la propagande terroriste moins accessible sur internet et pousser les terroristes à recourir à des systèmes plus complexes et clandestins de messagerie, ce qui risque de compliquer les enquêtes;
3. elles ne mesurent pas la rapidité d'intervention, par exemple le temps que l'EU IRU prend pour déceler le contenu suspect une fois qu'il a été téléchargé et le temps que les entreprises de l'internet prennent pour le retirer après avoir reçu le signalement.

Source: Europol – Unité de l'UE chargée du signalement des contenus sur internet, premier rapport annuel, et d'autres données communiquées par Europol.

La DG Migration et affaires intérieures définit des objectifs chiffrés détaillés pour le RSR dans le plan annuel d'activité, puis examine les progrès accomplis dans des rapports trimestriels et annuels sur l'état d'avancement. Toutefois, ces plans et rapports énumèrent simplement des activités, par exemple, le nombre de réunions, de participants, de documents ex ante, de visites d'étude, de séminaires, de conférences, de bulletins d'information, de cours de formation, d'ateliers, de documents stratégiques et de documents de réflexion. La Commission n'a pas demandé au centre d'excellence du RSR d'informations permettant de contrôler son efficacité, entre autres, en ce qui concerne la satisfaction des participants, les connaissances acquises, les contacts noués, la manière dont ces connaissances et contacts ont été utilisés et diffusés au sein des États membres, ainsi que leur impact sur le travail des participants ou sur les résultats de l'organisation (à titre d'exemple, le centre d'excellence aurait pu vérifier si la formation a vraiment aidé la police à repérer des individus radicalisés et à atténuer les risques qu'ils représentent). De sa propre initiative, le centre d'excellence du RSR a cependant réalisé des enquêtes qui ont permis de recueillir des informations sur le degré d'utilité de ses produits. Une enquête réalisée en août 2016 montre par exemple que près de 90 % des participants à des événements du RSR estimaient que cette participation aurait un impact positif sur leur travail quotidien.

Conclusions et recommandations

Les États membres sont responsables de leur sécurité nationale, y compris de la lutte contre le terrorisme. L'UE joue aussi un rôle en œuvrant pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures facilitant les échanges d'informations, la coopération opérationnelle, ainsi que le partage des connaissances et expériences. En 2005, l'UE a présenté sa stratégie de lutte contre le terrorisme, organisée autour de quatre piliers. Le premier pilier consiste à s'attaquer aux causes de la radicalisation et du recrutement de terroristes, afin d'empêcher que des individus se tournent vers le terrorisme. Étant donné que la radicalisation peut être due à plusieurs facteurs, une large gamme de mesures sont mises en œuvre pour traiter ce problème. C'est pourquoi la Commission s'appuie sur un éventail de plus en plus large de fonds de l'UE existants pour soutenir les États membres.

Lors de notre audit, nous avons examiné si la Commission a bien géré l'aide qu'elle a apportée aux États membres dans la lutte contre la radicalisation conduisant au terrorisme. Dans l'ensemble, nous avons constaté que la Commission a répondu aux besoins des États membres, mais aussi que la coordination et l'évaluation présentaient certaines lacunes.

La Commission a encouragé la coopération entre États membres au moyen d'initiatives pertinentes, telles que le réseau de sensibilisation à la radicalisation (RSR), le forum de l'UE sur l'internet et le réseau européen des communications stratégiques (voir points 15 à 21).

La Commission a coordonné son soutien transversal, notamment grâce à la concertation entre ses directions générales lors de l'approbation des programmes de travail, ce qui a permis de créer des synergies entre ses actions. Malgré des améliorations apportées récemment, la coordination des actions de la Commission peut toutefois encore être améliorée. À titre d'exemple, la Commission dispose d'une vue d'ensemble des actions financées par l'UE dans ce domaine, mais pas de celles gérées par les États membres, ce qui serait utile pour tirer le meilleur parti des synergies potentielles. Nous avons également constaté que le RSR, l'une des principales initiatives de la Commission, n'a pas été pleinement mis à profit pour diffuser les résultats de projets réussis financés par l'UE (voir points 22 à 28).

Recommandation n° 1

Améliorer le cadre pour la coordination globale des actions de lutte contre la radicalisation

La Commission devrait améliorer le cadre permettant d'assurer la coordination générale des actions financées par l'UE afin de soutenir les États membres dans la lutte contre la radicalisation. La Commission devrait notamment:

1. inclure les principales actions financées par l'UE mais gérées par les États membres dans la liste des actions de lutte contre la radicalisation qui bénéficient d'un concours de l'Union. La Commission devrait régulièrement actualiser cette liste afin de maximiser les synergies, notamment lorsque différents fonds et instruments se recoupent. La liste devrait être mise à la disposition des candidats porteurs de projets;
2. tirer le meilleur parti des synergies potentielles entre les actions de la Commission, en instaurant l'obligation formelle de recourir au RSR pour diffuser les résultats des projets réussis financés par l'UE.

Délai de mise en œuvre: juin 2019.

Recommandation n° 2

Augmenter le soutien pratique apporté aux acteurs de terrain et aux responsables politiques dans les États membres

La Commission devrait:

1. améliorer la communication des acteurs de terrain vers les responsables politiques, par un échange régulier et structuré d'approches et d'idées;
2. analyser la participation des acteurs de terrain des États membres au RSR, en examinant avec une attention particulière si les pays les moins actifs devraient être davantage impliqués;
3. analyser la participation des acteurs de terrain au RSR, en veillant à ce que différents types de parties prenantes soient dûment représentés, y compris les réseaux d'organisations présentes sur le terrain mais dépourvues de lien avec les autorités publiques, afin de renforcer l'approche ascendante;
4. apporter aux gestionnaires de projets de lutte contre la radicalisation un soutien pour évaluer si des pratiques sont efficaces et transposables, ainsi que d'accroître la pertinence du recueil du RSR en y incluant davantage d'informations sur l'efficacité des pratiques et sur le contexte dans lequel elles peuvent être transposées;
5. inclure dans le recueil du RSR une explication claire de la façon dont les actions sont financées par l'UE.

Délai de mise en œuvre: juin 2019.

La Commission n'a pas suffisamment développé le cadre permettant d'évaluer si l'aide est efficace et si l'utilisation des fonds est optimale. Elle n'a, par exemple, pas décliné les objectifs stratégiques généraux en des objectifs plus spécifiques et mesurables, et les fonds qu'elle utilise dans la lutte contre la radicalisation ne sont assortis d'aucun indicateur ou objectif chiffré permettant de mesurer la réussite à cet égard (voir points 29 à 31).

En outre, les réalisations obtenues grâce à des actions spécifiques sont souvent mesurées en volume d'activité plutôt que sous l'angle de l'efficacité. Dès lors, le risque existe que les enseignements utiles ne soient pas diffusés ou qu'ils ne soient pas pris en considération lorsque la Commission concevra des actions ou développera ultérieurement sa stratégie (voir points 32 à 36).

Recommandation n °3

Améliorer le cadre d'évaluation des résultats

La Commission devrait évaluer si ses objectifs stratégiques sont remplis et veiller à ce que des éléments probants puissent montrer le degré réel d'efficacité des actions financées par l'UE. La Commission devrait notamment:

1. effectuer les consultations et recherches nécessaires pour pouvoir définir des objectifs et indicateurs permettant d'évaluer la réussite de son action et de vérifier si les fonds ont été utilisés de façon optimale pour réaliser les objectifs stratégiques de l'aide qu'elle apporte aux États membres dans la lutte contre la radicalisation. Elle devrait ensuite faire régulièrement rapport sur les progrès globaux accomplis dans la réalisation des objectifs de sa stratégie de lutte contre la radicalisation, y compris sur les fonds de l'UE impliqués;
2. demander au centre d'excellence du RSR de fournir des rapports plus détaillés sur son efficacité, concernant par exemple la satisfaction des participants, les connaissances acquises, les contacts noués, la manière dont ces connaissances et contacts ont été utilisés, ainsi que leur impact sur le travail des participants ou sur les résultats de l'organisation;
3. surveiller, dans le cadre du forum de l'UE sur l'internet:
   • la coopération entre l'EU IRU et ses homologues au niveau national lorsqu'il s'agit d'assurer la complémentarité et d'éviter les répétitions inutiles lors du signalement de contenus à caractère terroriste à des entreprises informatiques;
   • la mesure dans laquelle le retrait de la propagande terroriste a un impact sur sa prévalence sur internet;
   • la rapidité avec laquelle le contenu signalé par l'EU IRU est retiré;
4. veiller à ce que les candidats porteurs de projets expliquent comment ils en mesureront l'efficacité.

Délai de mise en œuvre: juin 2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre V, présidée par M. Lazaros S. LAZAROU, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 20 mars 2018.

Pour la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Glossaire

Coordinateur pour la lutte contre le terrorisme: Il coordonne les travaux du Conseil de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme et veille à ce que l'UE joue un rôle actif dans celle-ci.

Eurojust: Agence de l'UE chargée d'appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les États membres en matière d'enquêtes et de poursuites relatives aux formes graves de criminalité organisée et de terrorisme transfrontières.

Europol: Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs, qui vise à soutenir les États membres dans la prévention et la lutte contre toutes les formes graves de criminalité internationale organisée et contre le terrorisme.

Forum de l'UE sur l'internet: Initiative de la Commission visant à associer les entreprises du secteur de l'internet à la lutte contre la propagande terroriste.

Impact: Projet qui visait le développement d'une boîte à outils pour l'évaluation des initiatives de lutte contre la radicalisation.

Propagande terroriste: Propagation d'une vision extrémiste du monde, qui amène certains à envisager et à justifier la violence.

Radicalisation: Phénomène par lequel des personnes adhèrent à des idéologies et comportements extrémistes pouvant conduire à commettre des actes terroristes.

Réintégration: Processus qui vise à aider d'anciens terroristes à se réinsérer dans la société.

Réseau européen de sensibilisation à la radicalisation (RSR ou RAN): Réseau à l'échelle de l'UE qui met en relation des acteurs de terrains, afin d'échanger des idées, des connaissances et des expériences en matière de prévention et de lutte contre la radicalisation conduisant à l'extrémisme violent et au terrorisme.

Réseau européen des communications stratégiques: Réseau d'échange de bonnes pratiques en matière de communications stratégiques, composé d'experts des États membres de l'UE.

Stresaviora: Projet visant à promouvoir des sociétés inclusives et résilientes.

Unité de l'UE chargée du signalement des contenus sur internet (IRU – Internet Referral Unit): Établie au sein d'Europol, l'unité de l'UE chargée du signalement des contenus en ligne vise à lutter contre la radicalisation et le recrutement de terroristes sur internet en signalant les contenus terroristes en ligne et en alertant les fournisseurs de services qui les hébergent.

Volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure: Le volet «police» du Fonds pour la sécurité intérieure (2014-2020) contribue à assurer un niveau élevé de sécurité dans l'UE. Il sert à financer des actions gérées directement par la Commission ou menées par les États membres dans le cadre de programmes nationaux.

VOX-Pol: Projet qui vise à fédérer en réseau les activités de recherche sur l'extrémisme en ligne, afin de mieux éclairer l'élaboration des programmes politiques aux niveaux national, européen et international.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre V (Financement et administration de l'Union européenne), présidée par M. Lazaros S. Lazarou, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Jan Gregor, Membre de la Cour, assisté de: M. Verner Vlasselaer, chef de cabinet; M. Bernard Moya, attaché de cabinet; M. Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; M. Mark Marshall, chef de mission; M. Alexandre-Kim Hugé et M^me Pascale Pucheux-Lallemand, auditeurs.

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

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